> 伴隨著我國改革開放和經濟發(fā)展，為應對分稅制改革帶來的地方財權事權不匹配、緩沖地方資金緊張的矛盾，自1992年上海城投成立以來，各地政府相繼設立城投公司，為我國城市建設和民生保障做出了巨大貢獻。
激蕩二十余年，每個城投公司都走過了不一樣的發(fā)展路徑。有的勵精圖治，積累公共資源，轉變成為城市運營服務商；有的縱橫開闔，擅長資本運作，轉變成國有資本運營平臺；有的則錯失一次又一次轉型機遇，依舊扮演變相政府融資的角色，在政策的層層加碼中，前行之路舉步維艱。
時至今日，新的十年又將開啟，城投公司完成階段性的歷史使命，又一次來到轉型發(fā)展的風陵渡口?；仡櫷?，展望未來，讓我們一起重新審視城投，共謀城投轉型之路。
一、十年，重新定義城投
2010年6月10日，國務院發(fā)布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)[2010]19號），文中明確定義地方政府融資平臺公司，指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。
長期以來，城投公司作為融資平臺的重要類型，在城市基礎設施建設融資方面做出了突出貢獻。然而，隨著政策更迭和城投自身發(fā)展，十年前19號文對融資平臺的定義，亟需改變。
首先，融資平臺的定義不符合國家現(xiàn)行政策的要求。國發(fā)[2010]19號文中定義的融資平臺，需要“承擔政府投資項目融資功能”。然而，2019年7月1日正式實施的《政府投資條例》，明確規(guī)定政府投資項目是政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，必須納入政府投資計劃并且使用財政預算安排的資金，融資平臺再承擔政府投資項目融資則屬違規(guī)。在這樣的政策約束下，刪去“承擔政府投資項目融資功能”表述后，融資平臺定義則與一般國企無異。
其次，如果說19號文發(fā)布之前的城投公司，以項目融資和城市建設為主要任務；那么19號文發(fā)布之后，城投公司迎來了轉型發(fā)展的黃金十年。很多城投公司把握時代機遇，成功實現(xiàn)轉型，已不是只承擔基建任務的融資平臺公司，業(yè)務涉及金融、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、農業(yè)、貿易、旅游、智慧城市、新能源等多個行業(yè)。從產業(yè)投資助力本地經濟增長，到對接“一帶一路”走向國際，城投公司已然今非昔比。
引領產業(yè)投資，助推區(qū)域經濟發(fā)展
合肥建投通過產業(yè)布局的頂層規(guī)劃、以資本運作的方式實現(xiàn)投融并舉，聚焦新型顯示、集成電路等主導產業(yè)，先后投資了京東方、安世半導體、康寧玻璃基板、彩虹股份、半導體顯示芯片封測等項目。項目總投資近2000億元，合肥建投出資近900億元，截至2019年3月底，已完成投資約724億元，部分項目退出已取得收益約222億元，切實擔負起產業(yè)投資引領重任，成為推動合肥市產業(yè)結構調整和轉型升級的領跑者。
響應國家“一帶一路”戰(zhàn)略，邁向國際
青島城投積極踐行“一帶一路”國家戰(zhàn)略，聯(lián)合境內上市公司，參與青島印尼工業(yè)園建設，整合產業(yè)鏈資源，加強與所在國的產能合作，打造“一帶一路”示范園區(qū)。與津巴布韋、國開行等簽署多方合作協(xié)議，促成津巴布韋經濟特區(qū)與工業(yè)園的規(guī)劃實施與發(fā)展，帶動基礎設施建設、礦業(yè)、制造業(yè)等領域的合作，提升集團國際化水平。
圍繞民生保障，布局經營性產業(yè)
云南城投通過并購昆明市第一人民醫(yī)院，投資建設整合甘美國際、東川等省內優(yōu)質醫(yī)療資源，累計擁有醫(yī)療床位數(shù)約5000張，圍繞綠色發(fā)展，布局生物產業(yè)，是云南大健康產業(yè)發(fā)展和打造“三張牌”的重要推動者。蘭州城投與山東省腫瘤醫(yī)院、中科院蘭州近代物理研究所合作建設重離子腫瘤?？剖痉夺t(yī)院，建成以應用示范、研發(fā)制造、公共服務三大功能為一體的功能完備的全國性重離子醫(yī)學醫(yī)療基地。
把握新科技，發(fā)展智慧城市
西安城投將城市數(shù)據(jù)業(yè)務作為城投轉型發(fā)展的著力點和創(chuàng)新點。城投公司承擔著西安市民卡的運營管理，并積極籌建大數(shù)據(jù)資產經營公司，市政府明確西安城投為政府大數(shù)據(jù)項目主要承擔者、城市大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展的引領者。此外，哈爾濱、南京、武漢、杭州等地城投，在智慧停車、智慧工地、智慧交通等領域，已具備非常成熟的實踐經驗。
打造交易平臺，促進當?shù)亟洕?/span>
吉林市城投旗下保稅物流公司作為吉林省首家保稅物流中心，積極融入國家對外開放戰(zhàn)略，重點發(fā)展保稅倉儲、出口退稅、口岸通關、保稅一日游、跨境電商等業(yè)務，并將國際快件交換中心、跨境電商展示中心、跨境電商展示中心的功能遷入保稅物流中心，促進吉林市化纖印染、精細化工、五金機械、汽車制造、農副產品加工等相關產業(yè)發(fā)展，致力成為東北亞地區(qū)貨物集散的中轉站和連接國內外市場的重要物流轉換樞紐。
綜上所述，現(xiàn)如今的城投公司，已非19號文所定義的融資平臺公司，城投公司的職能和業(yè)務不斷迭代發(fā)展。如果一定要給城投公司重新做個定義，筆者認為：城投公司是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，聚焦城市建設領域，承擔公用事業(yè)運營、社會民生保障、國有資產經營、戰(zhàn)略和新興產業(yè)投資等職能，服務國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，助推區(qū)域經濟增長，具備現(xiàn)代企業(yè)管理制度的經濟實體。
二、2019年，城投行業(yè)熱點回顧
2019年是不平凡的一年，是新中國成立70周年，全國城投協(xié)會成立20周年。伴隨著城市建設的日新月異，我國的城鎮(zhèn)化率在2019年超過60%，人均GDP也邁過1萬美元門檻?；厥?019年，許多政策和事件熱點在城投行業(yè)引發(fā)了廣泛關注，筆者擇若干熱點做總結和解讀。
地方政府專項債發(fā)行提速，帶來城投轉型機遇
2019年，地方政府專項債限額增加并提前發(fā)行，對基礎設施補短板提供了有力支撐。2018年底第十三屆全國人大第七次常務會議，授權提前下達部分新增地方政府債務限額，并首次于2019年1月實現(xiàn)成功發(fā)行，有效地緩解了一季度政府投資項目的資金需求。隨著政府規(guī)范融資的前門越開越大，對此前長期作為政府城建資金來源的城投公司而言，提供了轉型發(fā)展的良好契機。
據(jù)統(tǒng)計，2019年我國各地城投公司通過公開債券的形式，募集了超過3.3萬億元的資金，而用于城投公司還本付息的資金比例，則接近70%，該比例較往年有所提升?？梢钥闯觯?019年是城投公司的償債高峰期，歷年積累債務的還本付息額規(guī)模巨大，同時也反映城投公司用于新增項目建設的資金占比不足30%。
因此，城投公司融資的主要任務，已逐漸演變?yōu)榛獯媪總鶆诊L險。從政府投資項目融資，到自身債務延展與化解，城投公司進入融資的換擋期。所以，妥善處理好存量債務后，城投公司融資資金更加有效地投資和使用，將成為城投公司轉型的關鍵。
政府投資更加規(guī)范，聚焦基建補短板
2019年，在政府投資領域政策頻出，從PPP領域的財金[2019]10號文，到《政府投資條例》的出臺，規(guī)范政府投資行為成為政策主旋律。于2019年7月1日起正式實施的《政府投資條例》，是政府投資管理和監(jiān)督的基本法，標志著政府投資進入了依法管理的新時代。
該條例從投資決策、年度計劃、項目實施、監(jiān)督管理四個方面對政府投資行為進行了規(guī)范。政府投資項目的資金，需列入政府投資計劃，并提前納入財政預算支出，由財政解決。對城投公司而言，將緩解城投公司在新建項目投資方面的融資壓力。
此外，政府投資項目由財政或政府債券等方式解決了資金問題，待項目建成后，如果該項目具有一定的經營性，且與城投公司業(yè)務相匹配，城投公司可以積極爭取政府投資項目的運營維護。
在基礎設施領域，國務院印發(fā)《關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)［2019］26號），又一次調低基礎設施項目最低資本金比例，眾多基建項目的資本金比例下調至15%，這可以視為政府投資領域的加大杠桿，是穩(wěn)增長的重要手段。
對城投公司而言，固定資產投資項目資本金的降低，將有助于放大城投公司資金使用效率。與此同時，隨著項目融資比例的提升，各地城投公司也要加強企業(yè)債務風險的管理。
把握機遇，城投公司并購上市公司
自2018年以來的金融去杠桿，導致國內眾多上市公司資金鏈緊繃，發(fā)展舉步維艱，紛紛出售上市公司控制權。在這樣的大背景下，許多城投公司審時度勢，踴躍參與到收購上市公司的浪潮中，據(jù)統(tǒng)計，2018年至2019年三季度，各地城投公司主導實施的上市公司控制權收購交易有15筆，實屬前所未有。
城投公司收購上市公司控制權，可以支持地方產業(yè)發(fā)展，也實現(xiàn)了城投產業(yè)投資布局和轉型發(fā)展，可以說是一舉多得。江西萍鄉(xiāng)經開區(qū)城投收購上市公司星星科技，與其簽署了智能終端科技園的投資協(xié)議，上市公司在萍鄉(xiāng)成立全資子公司，為萍鄉(xiāng)市導入產業(yè)。廣州高新投收購上市公司利德曼，并在上市公司層面設立產業(yè)基金，結合上市公司與廣州經開區(qū)豐富的生物醫(yī)藥產業(yè)資源，支持地區(qū)產業(yè)發(fā)展。無錫市政公用收購中金環(huán)境，成都興城投資收購中化巖土，皆因這些上市公司業(yè)務涉及環(huán)保和建設施工，是城投公司非常熟悉的傳統(tǒng)業(yè)務，城投公司的介入可以實現(xiàn)區(qū)域跨越式發(fā)展。
總的來說，城投公司通過收購上市公司控制權，為本地國有資產優(yōu)化、產業(yè)投資和資本運作搭建了平臺。對城投公司而言，實現(xiàn)了企業(yè)的資本多元化，優(yōu)化了公司資產配置，提高了資本運營效率，促進了城投轉型。
整合重組，實現(xiàn)城投公司做大做強
2009年是我國政府融資平臺蓬勃發(fā)展的元年，彼時中央為應對全球金融危機提出四萬億經濟刺激計劃，導致以城投公司為主的融資平臺數(shù)量激增。目前，我國有1萬余家政府融資平臺公司，規(guī)模和質量參差不齊。鑒于此，重慶、湖南和陜西等地相繼出臺規(guī)范政府融資平臺相關政策。
以湖南為例，2018年5月湖南省政府發(fā)布《關于清理規(guī)范政府融資平臺公司管理的通知（代擬稿）》，要求各地要抓緊開展對平臺公司的清理工作，須在2019年全面達標。湖南省通過“注銷一批、整合一批、轉型一批”的方式進行處置融資平臺，市級平臺公司控制在3個以內，縣級平臺公司控制在2個以內。經過一年多的努力，湖南省融資平臺公司清理規(guī)范成效顯著。鑒于此，2020年1月江西省政府也加快地方融資平臺轉型部署，要求每個設區(qū)市融資平臺不超過3家，區(qū)縣融資平臺不超過2家。
其實，城投公司的整合重組，也有其自身發(fā)展的實際需求。2019年9月，長沙城投和長沙先導投資合并組建長沙城發(fā)集團，打造市屬投資類創(chuàng)新型企業(yè)集團。重組完成后，城發(fā)集團總資產超2000億元，履行“三城兩投”（城市建設、城市運營、城市更新、產業(yè)投資、金融投資）等功能，成為長沙城市發(fā)展的中堅力量和主力軍。
此外，作為區(qū)縣級的儀征市，也通過城投公司的重組，實現(xiàn)了國有資產的優(yōu)勢整合。新的儀征城發(fā)集團，由原建發(fā)公司以及住建局、水利局等6家主管單位計49家企業(yè)整合而成，總資產達450多億元，全面負責市政府授權范圍內的國有資產經營、房地產開發(fā)、保障性住房建設、金融貿易、公用事業(yè)運營管理等工作，公司綜合實力和信用評級得到了大幅提升。
城投融資偶現(xiàn)違約，行業(yè)整體風險可控
在過去的2019年，各類城投債券發(fā)行4000余支，實現(xiàn)超過3.3萬億元的融資規(guī)模，發(fā)行規(guī)模創(chuàng)歷史新高，城投債市場顯著回暖。
臨近年底，呼和浩特經開區(qū)投資集團，被曝出未能兌付“16呼和經開PPN001”私募債的到期回售資金，一時間引發(fā)市場對于城投債券市場風險的熱議。實質上，事件發(fā)生后，當?shù)卣叨戎匾?，僅用一個工作日，呼經開投資集團就償還了“16呼和經開PPN001”部分違約資金，剩余未兌付的簽署了展期協(xié)議，避免了實質性違約。從新疆兵團六師國資公司超短期融資券技術性違約，到呼經開投資集團非公開定向債務融資工具未按期兌付；從常德市化解政府債務專題會議上對金融機構的強硬表態(tài)，到備受關注的貴州省通過出臺化債政策、召開金融懇談會和優(yōu)質國有資產劃轉（如茅臺股份）等方式舒緩債務困局。地方政府隱性債務和融資平臺債務風險，一直備受各方關注。對于此，央行金融市場司司長鄒瀾1月11日表示：債券適當違約是正?，F(xiàn)象，只要處理得當，中國債市翻過大山后會迎來更好發(fā)展。最重要的不是怎樣保證沒有一家企業(yè)違約，而是在違約之后怎么辦。
在筆者看來，城投信仰被打破，只是一個時間問題。但個別城投違約事件的發(fā)生，僅是局部問題，不會因此導致整體城投債券市場的系統(tǒng)性風險。我國城投公司千差萬別，因城市層級、區(qū)域經濟和信用評級的不同，絕不能等同視之。對于東部發(fā)達地區(qū)的城投公司，融資早已不是難題，如何更好實現(xiàn)產業(yè)投資和資本運作才是關鍵。對于資源稟賦較差的區(qū)縣級高負債城投公司，債務化解和風險防范是第一要義，此類城投公司應及時改變過去激進的投資和經營策略，通過政府支持和優(yōu)質資產注入，解決短期流動性風險，逐步化解債務規(guī)模，實現(xiàn)城投轉型。
三、2020年，展望十四五
2020年是決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅之年，也是十三五規(guī)劃的收官之年、十四五規(guī)劃的奠基之年，這一時點的重要性決定了國家政策會面對多重挑戰(zhàn)。
對城投公司而言，要兼顧短期和中長期目標，既立足當下履行城投職能，也要展望十四五，謀劃新布局、拓展新業(yè)務。
持續(xù)做好國有資產整合，逐步實現(xiàn)債務化解
按照去年12月中央經濟工作會議精神，2020年各項工作核心在于穩(wěn)定，其中穩(wěn)投資和穩(wěn)基建則是維持經濟穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。城投公司在穩(wěn)基建投資中發(fā)揮作用，強大自身實力和化解債務風險是兩大前提條件。
2009年，為了響應國家經濟刺激計劃，增設大量城投公司是順勢而為；現(xiàn)如今，為了促進經濟高質量發(fā)展，國有資產整合重組也是大勢所趨。因此，筆者認為，2020年各地城投公司通過合并重組做大做強，通過注入優(yōu)質資產化解債務，仍是各地政府在投融資領域的重要舉措。
把握新基礎設施建設機遇，實現(xiàn)城市運營智能化
城投公司一直是我國城市建設的主力軍，同時也是城市運營管理的主體。隨著新科技的發(fā)展，融合5G、人工智能、物聯(lián)網等技術的新基礎設施建設將成為未來城市建設投資的重點。對城投公司而言，會面臨兩大機遇，一是現(xiàn)有基礎設施的智能化和信息化改造；二是新基礎設施的投資建設，與傳統(tǒng)基礎設施相比，新基礎設施具有經營性，給城投公司提供轉型機遇。
習近平總書記提出要“像繡花一樣精細管理城市”，要強化智能化管理，提高城市管理標準，更多運用互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等信息技術手段，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平；要加快補好短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強烈的突出問題，形成常態(tài)長效管理機制。
很多城投公司將城市運營服務商作為職能定位，新科技對城市運營管理的優(yōu)化日益凸顯，這將成為城投公司提升城市運營水平的新機遇。
聚焦戰(zhàn)略新興產業(yè)投資，促進城投轉型發(fā)展
城市的發(fā)展離不開產業(yè)，城無產則不興。城市產業(yè)的引導者、培育者不一定是政府，還可以是城投公司。
各地政府也都非常重視國有企業(yè)對于戰(zhàn)略新興產業(yè)的聚焦，如重慶市人民政府辦公廳《關于深化區(qū)縣國企國資改革的指導意見》（渝府辦發(fā)〔2019〕112號），提出推動國有資本“三個聚焦”，即：按照高質量發(fā)展需要，加大區(qū)縣國有資本布局優(yōu)化配置力度，加快向公共服務領域聚焦、向重點基礎設施領域聚焦、向規(guī)劃發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域聚焦。
城投轉型，產業(yè)為本。每一座城市都有其特色產業(yè)，圍繞該產業(yè)進行相關配套和服務，是城投公司轉型的可能方向；每一座城市都有擬培育的新產業(yè)，作為城市國有資本經營的城投公司，應在新產業(yè)孵化和引導方面，通過設立產業(yè)基金、引入戰(zhàn)略投資人等多種方式，積極介入其中，成為未來城市產業(yè)發(fā)展的參與者，與區(qū)域經濟發(fā)展共進退。
編制十四五規(guī)劃，謀劃城投戰(zhàn)略新布局
展望十四五，中國的經濟總量將邁上新臺階，面臨的外部環(huán)境將更加復雜，十四五規(guī)劃至關重要。李克強總理召開專題會議，明確十四五規(guī)劃要圍繞推動經濟發(fā)展、增進人民福祉和防范化解風險，同時研究推出一批重大政策、重大舉措、重大工程和項目，推動開創(chuàng)經濟社會發(fā)展新局面。
對城投公司來說，以城市建設和運營服務商為核心職能定位，以保障民生和防范風險為前提，謀劃產業(yè)投資和產融結合，補短板、促民生、強管控，明確未來五年的發(fā)展目標和分年度實施步驟，制定符合國家中長期發(fā)展和城市發(fā)展實際的十四五戰(zhàn)略規(guī)劃，是2020年城投公司亟待籌劃的重點工作。
在國家穩(wěn)增長的寬松時期，市場資金充裕，城投轉型發(fā)展顯得不那么急迫?，F(xiàn)如今，歷經了先前高速發(fā)展的黃金時期，中國的城市建設迎來高質量發(fā)展的白銀時代。只有當潮水退去的時候，才知道誰在裸泳。對城投公司而言，機遇從來都沒有逝去，只缺少把握機遇的能力和勇氣。
展望十四五，城投公司的轉型要立足城市實際，從城市建設、城市經營到產業(yè)興城，城投公司必須始終緊扣城市發(fā)展的脈搏。伴隨中國城市的高質量發(fā)展，轉型后的城投公司，必將迎來嶄新的明天。
打印
關閉